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碳排放權交易的中國模式的得與失
來源:中國新聞周刊 日期:2019-10-24 訪問次數: 字號:[ ]

  作為碳排放大國,中國在減排方面的所有行動都受到全世界的關注。
  自2017年底開始在全國范圍內推開的碳排放交易市場,將于2020年正式運行,即使初期只覆蓋電力一個行業,也將使中國有望超越歐盟,成為全球最大的碳交易市場。顯然,中國建立碳市場,影響的不僅是中國。
  如果成功,將會給全世界提供一個范本,并對其他國家的氣候政策產生積極影響;如果失敗,則會影響到碳市場在世界范圍內的推廣。
  尤其是,與世界上大多數國家或地區采取的碳交易模式不同,中國模式不設絕對的排放總量上限,而是靈活調整,在履約期開始時,預分配一定的配額,在結束后根據企業當年的實際產量調整配額,多退少補。
  近日,由清華大學公共管理學院副教授朱俊明、蘇世民書院院長薛瀾等人共同發表的一項研究表明,依據實際產量來多拿碳排放配額,類似于補貼政策,會使企業的減排成本降低,效率受損,對低碳技術創新缺乏激勵。
  這是一個很重要的發現,是中國碳排放交易中的關鍵短板。該研究在發表前,審稿人反復和作者溝通以確保結論的嚴謹性,因為“無論對中國,還是世界范圍內的政策制定者而言,都會產生很大的影響”。


碳交易促使創新的溢出效應


  技術進步是實現減排最重要的因素。聯合國政府間氣候變化專門委員會先后在兩個報告中專門指出,其作用超過其他所有因素。
  根據測算,中國要想完成2020年的碳減排目標,技術節能的貢獻率應維持在43%左右。
  2019年9月9日,朱俊明和薛瀾等人在國際權威學術期刊《自然·通訊》上發表了題為“中國碳排放交易引發的低碳創新”的論文。
  薛瀾告訴《中國新聞周刊》,從對企業創新的激勵角度切入,考察碳排放交易的中國模式,有益于公眾更好地從長期視野理解這個制度。
  他說,在很長一段時期里,雖然中央強調要建設碳市場,但地方一直有顧慮,認為碳排放交易是對地方經濟發展的約束。而如果企業可以在政策激勵下通過創新來降成本,促進地方經濟轉型,實現高質量發展,未來碳市場的建設會少很多阻力。
  碳排放權交易是一項受到廣泛關注的市場型碳減排政策,被世界多個國家及地區所采用,可以為減緩氣候變化發揮重要作用。
  目前對碳排放權交易政策效果的經驗知識主要來自于對歐盟碳市場的研究。而人們對這一市場型政策的作用范圍、與其他政策交互的影響,以及政策設計所帶來的作用機制變化了解仍很少,限制了政策的進一步推廣與發揮更大的作用。
  朱俊明和薛瀾等人的這項研究發現,中國碳排放交易試點地區在2013年至2015年的兩年中,碳排放權交易政策促進交易企業額外增加1.75個低碳專利申請,接近歐盟碳市場五年內2個低碳專利申請的政策效應。
  “因此,從激勵創新的角度而言,中國的政策效果要優于歐盟。”朱俊明對《中國新聞周刊》說道。


中國的碳市場啟動于2011年


  
  2011年10月,國家發改委發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》。深圳于2013年6月最早開始啟動。截至2014年6月,深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北和重慶等7省市陸續開始交易。據統計,7個試點地區的碳排放量占中國的五分之一,GDP占全國近三成。
  研究還發現,參與碳交易企業在相關政策的激勵下,不僅低碳技術創新量會增長5%~10%,而且具有溢出效應。試點區域內其他大型非納入企業的創新也被激勵了。
  但朱俊明指出,這類企業之所以被激勵,是源于對未來的預期,從而提前進行創新布局。
  因此,一個毫不令人吃驚的事實是,溢出效應對小公司并不顯著。也就是說,企業行為的變化更多來自政策驅動,而非出于自身競爭的自然需要。
  研究得出的一個關鍵結論是:在試點地區,影響企業創新的因素和碳價、拍賣方式,甚至企業特點都無關,而是和政策設計、制度環境有關。
  事實上,在中國的碳市場,碳交易的價格信號是失靈的,或者說,至少沒有起到它應有的效果。


中國碳市場失靈的價格信號

 
  這種失靈不僅僅是因為過度發放的免費配額。
  朱俊明分析,價格信號在中國碳市場的失靈主要有兩個原因,一是企業對碳市場流動性的擔心,二是一直沒有走高的低碳價。
  市場流動性集中體現在市場成交量上。在2013年到2014年7月之間的首輪履約期中,有一個很明顯的現象,在臨近履約結束的時候,成交量、成交金額猛增,而在履約期結束后和臨近履約期結束之前的很長一段時間,成交量異常低迷。
  上海市甚至出現了在6月30日履約期結束以后的兩個月時間內成交量為零的情況。重慶在2014年6月19日開市當天,象征性地成交1筆之后,截至8月再無交易出現。
  從配額成交量占配額總量的比例來看,深圳碳市場累計配額成交量占2013年度配額總量的比例為5%左右,在7個試點市場中最高。其余6個試點中,北京約為3%,湖北、重慶和上海各占1%,廣東、天津低于1%。也就是說,超過九成的配額都沒有參與交易。企業缺乏交易意愿,只是在完成履約任務。
  國際排放貿易協會駐北京獨立咨詢顧問黃杰夫認為,在中國現有的7個交易平臺中,沒有一個擁有民企或私人投資者的股權,而配額僅由各行政區自行分配,在每個指定的交易平臺內交易,沒有跨交易所的競爭。這是7個碳交易所流動性不佳的根本原因之一。
  另一方面,中國碳交易試點的市場碳價雖有波動,但一直處于低位,基本維持在每噸60元人民幣以下,平均價格約為每噸30元人民幣。
  碳價要到2020年以后才會達到每噸200元~300元人民幣
  國家發改委應對氣候變化司副司長蔣兆理指出,碳價要到2020年以后才會達到每噸200元~300元人民幣,在此之前,企業無法感到真正壓力。2018年,中國碳市場試點區域交易均價最高的是北京,碳價約為58元/噸,而重慶僅為4.36元/噸。
  據美國環境保護署估算,碳排放的社會成本為每噸41美元,即272元人民幣,目前全球幾乎所有碳排放交易系統的碳價都低于這一價格。碳價過低的主要原因是配額的過剩分配。
  以歐盟為例,各成員國為了給本國企業提供更寬松的環境,在申報碳減排量時往往有所夸大,造成配額總量上限過高。測算發現,2005年各國核實的排放總量是2億噸,比分配給各國總排放上限低3%還多,也因此使2007年歐盟的碳價一度下降到0。
  因此,從2008年起,歐盟的改革路徑一直沿著縮減配額的方向進行。一方面是縮減排放配額總量和免費配額的數量,另一方面,推動碳排放市場建設,加大配額拍賣比重。
  在歐盟碳市場改革的第二階段(2008年至2012年),歐盟委員會將各成員國上報的排放總量上限下調了10.4%。在第三階段(2013年至2020年)開始收權,不允許各成員國自定配額,對配額進行“自上而下”的統一分配。同時,用于拍賣的碳排放權份額,也從第一、二階段的最多10%,提升到最少30%,計劃2020年達到70%。
  2018年,歐盟正式通過了第四階段(2021年至2030年)的改革方案,將配額總量削減比例從1.74%進一步增至2.20%。
  中國雖然吸取了歐盟的教訓,通過政府出售、回購配額等手段對碳價進行平抑和保護,但總體而言,試點地區仍以免費配額為主,碳交易的非市場化問題嚴重。
  國家發改委能源研究所研究員姜克雋表示,只有把碳減排的價格傳遞到消費者終端,不同碳排放產品市場銷售差價大,才能形成比較好的激勵機制。
  國家氣候戰略中心碳市場管理部主任張昕表示,目前中國還沒有形成特別成熟的市場,需要從制度設計上豐富交易主體,讓更多行業、企業來參與。
  能否在這個過程中把握好政府與市場的關系,尤其考驗執政者的智慧。
  張昕認為,按照目前中國全國碳市場的“三步走”戰略,從準備期進入第二階段后,政府要作為市場的監督者和指導者,處理好政府和市場的關系;企業也要把碳排放權作為資產來管理,運用市場化手段建立企業碳資產的管理制度。


中國碳交易模式的得與失


  在碳市場建設的政策設計中,一個核心環節是配額分配。
  事實上,在中國的碳市場模式中,最關鍵的問題不是過度發放的免費配額,而是配額的分配方式。
  與世界各地的碳排放交易機制橫向比較可以發現,在碳市場建設初期,碳減排配額大多以免費發放為主,但確定企業免費配額的基礎有所不同。
  同濟大學環境科學與工程學院廖振良指出,碳排放交易機制的一個重要特點,就是通過設定上限來控制溫室氣體排放的總量。如果設定的總量限額大于排放設施在原有生產情況下的排放總量,就會導致碳市場供大于求,無法達到碳排放交易機制預期的減排目標。
  一般而言,一個碳排放交易機制應該設定較為明確的絕對排放量上限,以達到較好的排放控制效果。但是,在中國,一方面關于碳排放的數據基礎較差,而排放總量的設定需要依賴全面的碳排放量基礎信息,并通過嚴密的科學測算來確定;另一方面中國還處在經濟快速發展時期,未來一段時間內碳排放量還會持續增長,并且存在較大的不確定性。
  因此,廖振良表示,大部分國內試點地區在碳排放交易制度設計的時候,都有意或無意地回避了排放總量上限這一關鍵性問題。在公布的相關政策文件中,各試點地區并未對總量控制目標做出明確設定。唯一的錨點只有國家“十二五”規劃中對各省區市碳排放強度下降的目標限定。
  由于缺乏“總量控制”這一硬約束,試點地區在配額分配時就具有較大的空間。
  具體而言,中國的配額分配模式,由預分配和事后調整兩個步驟組成。政府在履約期開始時先以企業上一年產量為基準,給企業發放一定比例的預配額,在履約期結束后,政府會根據企業當年的實際產量二次發放配額,多退少補,以完成上一周期的配額發放工作。
  而在歐盟、美國等世界其他國家或地區的碳排放交易機制中,只在履約期初發放一次配額,且有明確的絕對總量上限。
  兩種模式的核心差異在于,是否在履約期結束后,根據產量調整配額。


在中國的7個碳交易試點地區并非全部采取“事后調整”模式


  事實上,在中國的7個試點地區,并非全部采取“事后調整”模式,根據不同行業的特性,各有不同。比如多數地區的電力行業是“事后調整”,部分制造業則有絕對的“總量上限”。
  兩種模式下的碳市場運行路徑有很大差異。朱俊明告訴《中國新聞周刊》,如果可以依據最終產量來多拿配額,就類似于補貼政策,企業的減排成本就會降低,但最終會使效率受損。
  他們的研究發現,有絕對總量上限的模式可以激勵創新,而“事后調整”模式則對創新缺乏影響。
  朱俊明指出,兩種模式都有其各自的利弊。“事后調整”模式是希望在推行政策的同時減少企業的負擔,讓其逐漸適應。另一種模式則希望用一個政策解決一個問題,先用總量控制來解決碳排放問題,再用其他經濟政策解決企業發展的困境。這背后,是兩種政策設計理念的碰撞。
  薛瀾對《中國新聞周刊》表示,從公共政策制定的角度而言,中國和其他國家最大的一個差別,是中國各地的經濟情形和發展階段都差異巨大。
  “因此,中央在制定很多政策時,必須要給地方留足空間,但如果政策表述上太過原則,執行起來就很困難。”他說,“這是由中國特殊的國情所決定的,是一個兩難。”

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